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北邮行管考研第二章传统的公共行政模式
【考点1】传统模式的特征
行政部门处于政治领导的正式控制之下。建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的，中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。它的理论基础来自于许多国家的学者；美国伍德罗·威尔逊；英国的诺斯科特—— 特里维廉报告；与德国的马克思·韦伯联系在一起的官僚制模式。
政府已经将注意力从正式程序、结构和防范机制转向成果，传统模式的理论和实践现在已经被认为过时了，且不再适应迅速变化的社会需要。
【考点2】早期的行政系统的重要的特点
1、早期的行政系统是“个人性质”的，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而不是“非人格化”即以合法性为基础并忠于组织和国家，所以它常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。
2、在19世纪的大部分时期内，美国存在着政治上的“政党分赃制”，它来自于这样一句谚语：“战利品属于胜利者”。因此它既没有要求与公共行政相关的技能，也就没有任何理由表明党政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。
3、政党分赃制产生了很多后果，其中包括：在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡；公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致在1868年对一位美国总统的弹劾；求职者对总统提出几乎难以置信的要求——对州和地方政府的执行部门亦然——特别是在选举之后。
这种体制效率低，效能亦差，当政府的决策、经费和选票都成为可谈判的商品时，政府实际上成为一个私营企业，公民无从知道政府的真正立场。
十九世纪的改革
传统模式的产生，1854年，诺思科特——特里威廉的报告
1、公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行
2、他们必经通过任职前已经确定的适当的考试制度来进行选拔
3、建议取消恩赐制，取而代之的方法是在一个中央考试委员会的监督下，通过公平的竞争性考试进行招聘人员。
4、对中央各部的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作和机械工作
5、通过以功绩制为基础的内部晋升方法填补较高层次的职位
诺思科特——特里威廉报告标志着公共服务以功绩制为基础的任命制的开始和恩赐制的逐渐衰落。该报告重视人事问题。虽然在时代条件下推行得很缓慢，但是它标志着传统的公共行政模式的产生，并对解政党分赃制有很大的影响。
1893年，《文官法》即《彭德尔顿法》
英国19世纪中期的改革对美国观念产生了影响。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会。其主要内容有：
1、按照职务分类，为所有申请公职者举行竞争性考试
2、按照职务分类，任命考试成绩最高者担任公职
3、在正式任命前插入一个有效的试用期
4、在华盛顿的任命按照某些州和其他某些重要地区的人口比例分配
总之，虽然美国没有采用严格的等级文官制度，没有要求考试者必须从最低等级进入文官行列，但是《彭德尔顿法》肯定受到了英国文官改革的推动。
【考点3】官僚制理论来自韦伯与威尔逊的观点有？
韦伯的观点：㈠特定的专业化公职㈡根据功绩招聘与任命㈢政治中立㈣政府更选时文官仍然继续任职
威尔逊的观点：㈠从事政治者应该负责制定政策，行政部门则应负责执行政策，他们都包含着一种看法，即行政应是工具性的和技术性的，应该远离政治领域。
【考点4】韦伯的官僚制理论（易研提示：重要考点）
（一）在奠定官僚制的理论基础时，韦伯认为有三种类型的权威㈠魅力型——一个非凡领导人的吸引力㈡传统型——如部落的酋长的权威㈢理性——法律型，即在合法性基础上的非人格化权威。而其中第三种形式是效率最高的，并成为韦伯官僚制理论的基础。
根据理性、法律权威的思想，确定了现在官僚体系的六项原则：1、固定和法定的管辖范围的原则。一般是根据各种规则如法律或行政规章来加以规定。2、公职等级和权利等级化的原则。它体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度。在该制度下，较低级职务受到较高职位的监督。3、现代公职管理建立在保存书面文件的基础上。一批从事“公共”事务的官员与其物质设备和档案构成了一个“机构”。然而，组织的存在与他们的私人生活是相分离的。组织结构是完全非人格化的。保存档案是为了组织在运用各种规定做决策时保持前后一致。4、公职管理，至少是所有专门化的公职管理通常以全面而专门的训练为先决条件。5、当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力。这是强调官僚制的工作时一种全职职业，而不像以前那样是一种次要的活动。6、公职管理遵循一般性的规定。它们或多或少是稳定的，全面的。并且是可以学习的，因此，无论谁担任这一公职，都将以相同的方式执行公务。
（二）韦伯模式与早期行政模式的区别
韦伯模式：1、他用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政；2、组织及其规定比组织的任何人更重要；3、整个官僚体系在其自身的运行中，以及在对其客户如何行事方面是非人格化的，这可以在一定程度上消除早期的专制；4、档案材料的存在，对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下能做出相同的决策。这样既更有效率，更容易体现公职人员的立场。
而早期的行政：1、他会以私人关系为基础的而不是忠诚于制度本身；2、他有时在政治上是较敏感的，其行政机管较明显的是政治官员或级别阶级靠任命形式得到某利益的工具；3、他常常是专制的，不公平的。特别是对那些不能够也不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。
（三）韦伯对公职人员的状况的描述
在韦伯的理论中，个体的公职人员占有很重要的地位，它以下列方式证明了公职人员的状况;
1、与被管理者相比较，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。
2、纯粹的官僚制公职人员是由上级权威机构任命的，由被统治者选举产生的公职人员不属于这种类型。
3、在正常情况下，至少在公共官僚制组织中，公职人员的职位是终生占有的。
4、在提供法律保证不允许任意解雇或调动工作的地方,工职人员的工作仅是确保严格按照客观的方式执行特定的公务职责而不受任何个人因素的影响.
5、公职人员定期领取货币补偿,包括正常支付的薪金和通过退休金提供的老年保证金,根据等级,地位,服务期限等而确定的
6、公务人员在文官的等级制次序中使其职业生涯逐渐成型.他从层次较低,不大重要和薪金较低的职位逐渐升至较高的职位.
总之，韦伯要求：1、通过功绩而不是通过恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。2、固定的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。
【考点5】韦伯官僚制模式和公职人员的状况对官僚制度有特殊的意义：
1、 一种正式的非人格化的体制提供了根据客观的情况执行专门职能的最大可能
2、 决策是按照可靠的规定，并不考虑个人因素。因此，同样环境决策是相同的，从而
避免了专制，独断专行。
3、 一般的，目标是明确的，非人格化和效率的。
4、 职能专门化意味着提高效率。
5、 权力的等级制和规章制度有助于决策的确定性。这些观念旨在创造一种尽可能得到
的最高技术，效率的制度。
【考点6】对传统官僚制组织的政治控制
威尔逊相信,政党分赃制的弊端是将行政问题和政治问题联系在一起造成的.如果行政人员以一种过多的政治方式行事,无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色,均可产生贪污腐化,也几乎肯定会出现独断专行的决策.。
在传统的行政模式中,行政控制有三个主要方面,威斯敏斯特制度最引人注目.
1、明确责任与义务.一个部门或机构有两种基本的角色：:向政治领导提出有关政策制定、评估和执行政策的建议；管理其资源,以便政策得以执行.
2、一般认为,政策问题(属于政治官员的正式领域)和行政问题(留给公务员)之间有严格的区分.
3、行政被认为是匿名的和中立的,即任何决策或政策不与个人相关,是以部长的名义执行决策或政策,在政党政治的意义上说,行政是无党派,可以同样为任何政治领导服务.
在传统模式中,政治官员和公务员的领域是分离的,简言之.政治官员实行统治，公务员则执行他们的命令。
正如凯登认为：
在传统模式中，政治官员是和公务员的领域相分离的：1、政治官员实行的统治，公务员则执行他们的命令；2、政治性的公职在政治领域中以竞争方式凭政治能力补缺，官僚制成员在官僚制领域中以竞争方式凭其在官僚组织中的能力补缺。这两者的分离应通过法律或宪法制度化并禁止其同时兼任和交换位置；3、政治官员由全体选民或其政治地位相当的人评价，而官僚制度官员则由其政治监督者或官僚组织中的同僚评价；4、政治职位任期有限，视选举而定。而官僚职位的任期没有限制，根据任职者的行为决定其任期。
最后，虽然政治与行政分离的理论是传统的行政模式的主要部分，但是人们广泛地把它看作是一种神话，尤其是被认为对逃避责任方面特别有用。实际上，政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员担任政治责任而严重混淆”。
【考点7】科学管理
弗雷德里克.泰勒由于系统地阐述了科学管理而广泛受到称道。泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意旨发现一种最佳工作方法，实行广泛和严密的控制，为维持所有这些标准提供保证。科学管理的内容包括（1）决定工作标准的时间和动作研究（2）工作刺激制度（3）改变职能组织。泰勒并不是时间和动作研究的发明者，但却比先行者执行得更为彻底。
科学管理在20世纪初成为一种福音的力量。泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。
工厂装配线是受泰勒影响的主要领域，但是，科学管理应用于政府部门的时候并不比它晚多少。热情的支持者认为泰勒的思想可以应用于公共部门。泰勒认为科学管理可以被应用于公共部门的原因在于，“在他看来，普通公务员的工作量几乎不超过日标准工作量的三分之一至二分之一”官僚制组织应用科学管理的原因是很容易理解的，它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，而泰勒及其追随者则是官僚制模式的主要传播者。
科学管理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。正如贝恩所言，威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。这种效率是非人格化的。通过政治与行政分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。
“一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序和先例相一致。标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合。甚至用秒表进行绩效测量的做法在大型的公共官僚制组织及其技术部门中也较为普遍。
由于泰勒的科学管理理论对公共部门和私营部门所信奉的理念有重大的影响，他在公共行政领域一直占有重要地位。他的系统管理思想也非常符合官僚理论。
【考点8】人际关系理论，梅奥的人际关系学说的主要内容及对公共部门的影响
人际关系理论的焦点主要是与工作有关的社会因素，它并不是把工人看做只是机械地对金钱刺激做出动作的反应者。人际关系学派产生的根源是社会心理学，但在某些方面有所不同，它和科学管理一样成为公共行政的具有持续影响的传统思想。
人际关系学派的真正创始者是埃尔顿.梅奥。他发现工作群体中社会因素是管理中极重要的因素。管理部门和工人的冲突是不正常的，也是可以避免的。通过著名的霍桑实验，梅奥发现生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的，而包括金钱刺激在内的其他合理因素并不起主要作用。
梅奥认为，一直存在着三个管理问题，科学和技术技能的运用、系统的操作顺序和团队组织或持续合作的组织。他认为，管理部门忽视了非正式社会群体的重要性。而这正是人的基本需求的一种反应。
梅奥及其追随者对公共部门的管理有着非常重要的影响。对组织系统中的心里关联因素的研究形成了组织行为理论方面的一个重要的思想学派。这种思想认为，除金钱刺激外，个人还会对其他因素产生反应，它导致了工作条件的引进。
深受梅奥思想影响的人（包括政府内部的人）认为，管理部门应更好地善待工人，并应采用某种社会相互作用的形式。人际关系理论在与公共部门有关的问题方面有重要作用，在关于管理主义的争议中仍然有它影响存在。正如波利特所述：
目前该研究对管理主义意识形态的重要意义在于，它确定了这样一种思想，除了正式的组织图，职能分工和工作测量制度外，工人的感情，价值观，非正式群体，家庭和社会背景也是重要的。它们有助于决定组织绩效。这种启示在其后多种多样的，设计周全的运用中得到了广泛的发展——工作丰富化的现代技术，参与管理作风和自我实现都是人际关系学派理念的一部分。
【考点9】古利克和厄威克提出的posdcorb职能是一种变化了的形式
公共行政需要的一切是确立一套金科玉律，并严格遵守，并由此可产生期望的效果。
1、 计划，高级行政人员所运用的目标设定技术方法，作为一种制定未来的组织行动路线的工具。
2、 组织，以现实特定的目的必不可少的适当方式安排组织结构和过程
3、 人事，招聘和雇佣完成机构工作所需要的人员。
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4、 指挥，监督实际完成既定任务的过程。
5、 协调，在与政府其单位和人员的合作方面，对完成某些任务的各种要素进行整合。
6、 报告，追踪和沟通组织内部的工作进展情况
7、 预算，为较经济地支持某些方案、服务或行动而必不可少的财务和财政活动
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